文旅产业中的＂不征不转＂用地新政

在近年来的乡村振兴战略推动下，乡村建设如火如荼，用地需求越来越大，新业态也层出不穷，需要在传统的“非农即建、非建即农”用地方式基础上探索新的、更加灵活的用地方式，采取按原用途、原地类管理的方式，即所谓的“不征不转”应运而生。

“征”就是改变土地性质，把集体土地性质征为国有，“转”就是改变土地用途，一般是把农业用地转为建设用地，“征”和“转”是土地开发过程中最基础的工作流程要素，必须按照法定程序办理征转手续。

2020年1月1日起，新《土地管理法》施行，“征”和“转”的手续既可以同时报批，也可以征转分离，也就是先征后转或先转后征，或只转不征或只征不转。

在以往的土地管理中，凡是破坏耕作层、利用土地承载力的，都按建设用地管理，也就是需要办理征转手续，或者至少办理转用手续。

“不征不转”可以通俗地理解为在农用地与建设用地之间开了一个弹性的用地口子，便于土地卫片执法中的灵活性掌握。但需要强调是，“不征不转”必须严格限定在特定的用地范围内，“不征不转”不是不需要土地用途管理，也不是不要任何用地手续，各地根据实际情况出台的一些相关政策，正是为了实际操作中的规范管理，而不是把“不征不转”置于土地执法的真空地带，不至于把乡村振兴战略下的“不征不转”新政推上邪路、不归路。

“不征不转”的办理程序和有关要求：

1、根据项目用地管理需要，相关政府部门、企业等项目用地单位制定“不征不转”的土地使用方案，方案应包括项目名称、用地面积、土地具体使用方式等内容。

2、项目用地单位与农村集体经济组织、农民或国有土地使用权人充分协商，确定以租赁、合作、入股等方式使用“不征不转”土地，签订土地使用协议。土地使用协议应明确土地使用面积、使用年限、土地用途、土地使用费或相关补偿费用，以及其他有关双方权利、义务、违约责任。土地使用费用或相关补偿费用可以参照土地征收补偿标准确定。

3、项目用地单位签订土地使用协议1个月内将土地使用方案、土地使用协议、保护耕地承诺书报乡镇人民政府、市县自然资源和规划局备案。

4、对新增道路防护绿地、公园绿地、景观用地等“不征不转”的土地，项目用地单位可以通过向农村集体经济组织或农民等农村集体土地使用权人、国有土地使用权人购买服务方式利用土地，由农村集体经济组织或农民等农村集体土地使用权人、国有土地使用权人按照双方签订的协议，在“不征不转”土地上从事植树、种草等相应工作，项目用地单位按照协议约定支付相应的服务费。

《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（2019年4月24日，自然资源部办公厅）汇总了国家各相关部委出台的目前有效的90个文件相关用地政策，其中，“第三章产业用地政策实施”第八条(可按原地类管理的情形)各地要依据国土空间规划积极引导产业项目合理选址,尽量利用未利用地及存量建设用地等,不占或少占耕地,严格保护永久基本农田。依据下列规定使用的农用地或未利用地,可按原地类认定和管理,并严格按照规定条件使用土地：

1、依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)的规定,光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定。依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)的规定,对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目,国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目,以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目,其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的,在不破坏农业生产条件的前提下,可不改变原用地性质。其中,农用地、未利用地按照土地调查成果认定,光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定；

2、依据《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)的规定,旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的,不征收(收回)、不转用,按现用途管理；

3、依据《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018-2020年)》(发改综合〔2018〕1465号)的规定,经市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施,自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下,可不征收(收回)、不转用,按现用途管理。超出特定旅游季节未恢复原状的,由市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门责令恢复原状；

4、依据《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(旅发〔2016〕148号)的规定,对自驾车旅居车营地的特定功能区,使用未利用地的,在不改变土地用途、不固化地面的前提下,可按原地类管理；

5、依据《全国冰雪场地设施建设规划(2016-2022年)》(体经字〔2016〕646号)的规定,对利用现有山川水面建设冰雪场地设施,对不占压土地、不改变地表形态的,可按原地类管理；

按上述《指引》和《规则》及各地“不征不转”用地政策具体实践，涉及文旅产业的“不征不转”用地主要是专门针对一定规模范围内的点状或线性用地项目、以及以生态景观功能为主的项目，具体应用主要在三个方面：

农村道路：是指在农村范围内，路基宽度在8米以内，用于村间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）；《指引》规定对利用现有山川水面建设冰雪场地设施（即滑道）,对不占压土地、不改变地表形态的,可按原地类管理。2021年12月1日海南省人民政府发布的《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》（琼府〔2021〕44号）规定栈道(宽度不超过2米)等非永久性附属设施用地可不征不转。实践中，一些特色小镇、田园综合体、乡村旅游度假区的大型项目中设置的观光小火车、玻璃滑道等线性项目一般也参照旅游栈道的做饭采取不征不转用地方式。

不改变原用地性质的光伏用地：不改变原用地性质的光伏、风电用地。是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建设光伏、风力发电项目，其中不占压土地、不改变地表形态的用地图斑或地块；深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地；

实地未变化的旅游项目用地：符合旅游业发展用地政策的旅游项目用地中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地。

根据各地具体实践概括一下不征不转用地政策对文旅产业项目落地的主要意义包括以下四点：

1、节约建设用地规模指标，一般可节约30-50%的建设用地；

2、降低投资成本及投资风险，不只是拿地成本，包括建设成本多以成本较低的临时性建筑，可移动可拆卸，甚至可重复利用；

3、减少了用地审批环节；

4、提高了项目产出效率，大大缩短投资回收期。